1Introducción

Balancear la reactivación de las actividades económicas y sociales con el potencial incremento de contagios de COVID-19 y la posible saturación de los sistemas sanitarios es uno de los principales desafíos que los gobiernos de América Latina y el Caribe enfrentan en la actualidad. En el logro de este delicado equilibrio, las ciudades están atravesando por diferentes fases de apertura, cierres totales o parciales, marchas y contramarchas. En este sentido, un aspecto crítico a considerar en las decisiones de apertura es el de la movilidad de las personas, ya que existe una relación entre esta y la expansión del virus. Ahora bien, ¿cómo impulsar una movilidad segura en las ciudades de la región, que facilite la recuperación económica y el retorno a la nueva normalidad? Para responder a esta pregunta, este informe presenta un breve análisis de la situación de la movilidad en las megaciudades de la región, identifica acciones que se están implementando a nivel regional e internacional para facilitar el desconfinamiento mediante una movilidad urbana segura, y presenta sus resultados preliminares.

2¿Qué sabemos?

América Latina alberga diez de las 50 ciudades más densas del mundo, entre las que se incluyen las megaciudades de Bogotá, Buenos Aires, Ciudad de México, Lima, Río de Janeiro y Sao Paulo. En un día promedio, se realizan 16 millones de viajes en Bogotá, 34,6 millones en Ciudad de México, y 24,5 millones en Lima, por ejemplo. Con la declaración de la COVID-19 como pandemia en marzo de 2020, la mayoría de las ciudades de la región comenzaron a poner en práctica medidas de confinamiento total o parcial, con el propósito de contener la expansión del virus. Durante esta fase, se cerraron las actividades no esenciales, verificándose una drástica reducción en la movilidad urbana. Al 15 de abril, el número de viajes en ciudades como Bogotá, Quito y Buenos Aires, entre otras, se había reducido en más del 60%. A la fecha, la gran mayoría de ciudades no han regresado a los niveles prepandemia (véase el Gráfico 1).

GRÁFICO 1 • VARIACIÓN DE VIAJES HACIA EL TRABAJO EN CIUDADES SELECCIONADAS DE AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE

Fuente: Elaboración propia con datos de Google (2020). 

Las actividades que, previo a la pandemia, generaban una importante cantidad de viajes migraron hacia modalidades virtuales, incluyendo el teletrabajo (véase el Gráfico 2), la teleeducación (como reflejó el anterior fascículo de esta serie) y el comercio electrónico (véase el Gráfico 3). Una reducción adicional de la movilidad provino de la pérdida de empleo en la región, calculada en más de 25,8 millones de puestos de trabajo a la fecha, tan solo en el ámbito formal, según el Observatorio Laboral COVID-19. Asimismo, se incrementaron los trámites online y, en algunas ciudades, se acercaron actividades públicas, de asistencia social y de salud a las zonas habitacionales, especialmente a los barrios marginales, donde residen 260 millones de personas en América Latina y el Caribe.

Además de la disminución, los patrones de movilidad cambiaron, redundando en un detrimento del transporte público. En parte, esto se debió a la pérdida de confianza de los usuarios. Como consecuencia del confinamiento y del cambio modal, el transporte público, que antes de la pandemia representaba el 40% de los viajes diarios en las ciudades de la región, experimentó una contracción sin precedentes en su demanda (véase el Gráfico 4).

GRÁFICO 4 • CAMBIO PORCENTUAL EN EL USO DEL TRANSPORTE PÚBLICO EN CIUDADES DE AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE SELECCIONADAS

Fuente: BID (2020).
Nota: Calculado con respecto a la semana del 2 al 8 de marzo de 2020. 

Esta contracción tuvo efectos negativos en materia financiera, operativa y social. En el primer caso, estudios del BID para las principales ciudades de la región estimaron una reducción de ingresos diarios en el sector del transporte público cercana a los US$ 116 millones, frente a los US$ 227 millones que generaban con anterioridad a la COVID-19. Desde el punto de vista operativo, la reducción de la demanda condujo a una disminución en la oferta de autobuses y trenes, impactando en una peor calidad del servicio para los usuarios que aún debían utilizarlos. En el caso de Santiago de Chile, por ejemplo, hacia finales de marzo el tiempo de espera de autobuses se había incrementado en un 38%. En casos como los de San Salvador, se llegó inclusive a la suspensión de los servicios, con el resultado no deseado del incremento de la movilidad vía transporte informal y con menores normas de seguridad. Según la encuesta realizada por Moovit y el BID, el 75,6% de los usuarios del transporte público de la región manifestó haber experimentado algún tipo de desmejora en su servicio, con un 6% mencionando no tener su servicio de ruta habitual debido a las cancelaciones.

Los mayores perjudicados por la caída del transporte público fueron los estratos más vulnerables de las ciudades de la región

Desde una perspectiva social, cabe mencionar que los mayores perjudicados por la caída del transporte público fueron los estratos más vulnerables de las ciudades de América Latina y el Caribe. De acuerdo con los datos disponibles de finales de marzo, el 75,3% de los usuarios de transporte público pertenecían a los estratos económicos más vulnerables. En general, estos estratos son quienes más dependen de este servicio y, a la vez, quienes más se han movilizado durante las fases de confinamiento y reapertura, por el hecho de que realizan actividades menos susceptibles de migrar al teletrabajo (véase el Gráfico 5). Así, la pandemia ha puesto de manifiesto una ulterior desigualdad en la población de la región, entre quienes pueden teletrabajar y quienes no.

GRÁFICO 5 • PORCENTAJE DE HOGARES QUE TRABAJAN DE MANERA REMOTA

3¿Qué medidas y acciones se están tomando?

Habiendo transcurrido ocho meses desde el inicio de la pandemia y con la necesidad de reactivar las actividades económicas y sociales, las autoridades de las ciudades de América Latina y el Caribe enfrentan el dilema de cómo mantener bajo control la expansión del virus, a medida que aumenta la movilidad urbana. Partiendo de la premisa de mantener el distanciamiento social y mitigar el riesgo de transmisión por vía aérea, los gobiernos alrededor del mundo han puesto en práctica medidas que abarcan tanto la oferta como la demanda de movilidad urbana. Mientras que las medidas de oferta se han centrado en la prevención del contagio en el transporte público y la promoción de la movilidad activa (en bicicleta o a pie), las medidas de demanda han apuntado a modificar los patrones de movilidad, buscando acercar los destinos de los viajes para actividades esenciales y de ocio. Esto último tiene el objetivo de incentivar la recuperación de la actividad en los comercios de cercanía, proporcionar asistencia a las poblaciones vulnerables y evitar grandes flujos de movimientos a nivel intraurbano. 

A nivel internacional, se han puesto en marcha diferentes medidas para incrementar la seguridad de usuarios y trabajadores (véase la Tabla 1), como el uso obligatorio de mascarilla, la desinfección frecuente de unidades y estaciones y la demarcación de espacios para organizar los flujos de personas.

TABLA 1 • MEDIDAS DE SEGURIDAD EN EL TRANSPORTE PÚBLICO

Fuente: Elaboración propia sobre la base de medidas implementadas según las páginas web oficiales de cada institución.

Estas medidas también se han implementado en el transporte formal de las ciudades de América Latina y el Caribe, como en Bogotá y Ciudad de Guatemala. Sin embargo, el nivel de cumplimiento es variable. De igual forma, el hacinamiento y la falta de cumplimiento de protocolos sanitarios continúan caracterizando al transporte informal.

La caída de la demanda y el incremento de los costos operativos han provocado que numerosas ciudades hayan tenido que aumentar los subsidios a operadores y usuarios del servicio

Debido al impacto financiero de la pandemia en el sector, por la caída de la demanda y el incremento de los costos operativos (en vista de la restricción de capacidad de las unidades y las inversiones requeridas para la implementación de las medidas de control sanitario), numerosas ciudades han tenido que aumentar los subsidios a operadores y usuarios del servicio. Por ejemplo, de los US$ 114 000 millones que Estados Unidos destinó para financiar el transporte, US$ 81 000 millones se tradujeron en subsidios y transferencias al sistema de transporte público urbano frente a los US$ 318 millones de 2019. Similares medidas se han implementado en algunas ciudades de Brasil, Uruguay y Perú, entre otros países de América Latina y el Caribe. En numerosos casos, estos subsidios han requerido el cumplimiento de ciertos parámetros por parte de los operadores, tales como kilómetros recorridos y frecuencias, utilizando los GPS instalados en los autobuses para la supervisión. Ahora bien, a lo largo de la región, se repite la solicitud de los operadores de que los gobiernos permitan aumentar las tarifas o les brinden subsidios que los ayuden a evitar el colapso financiero. En ciudades como Rosario, La Paz y Quito, los trabajadores del sector han realizado protestas y huelgas, en reclamo del pago de sus salarios atrasados.

A nivel internacional, tecnologías como la inteligencia artificial, la automatización y la digitalización están cumpliendo un rol importante en la prevención de contagios en el transporte en general. Las cámaras termográficas están presentes extensivamente en las estaciones de transporte público de Asia y también en algunas ciudades de la región, como Bogotá y Buenos Aires. En varias ciudades se han incentivado los pagos digitales del transporte público, bicicletas y peajes urbanos. Este es el caso de Ciudad de México, donde se implementó el cobro digital en taxis mediante códigos QR y ahora se está trabajando en su instalación en el transporte público, para evitar el contacto entre choferes y usuarios. En Buenos Aires, se aplica el 20% de descuento a quienes utilizan el Telepase como medio de pago, para disminuir el riesgo de los trabajadores de peajes. Bogotá, Buenos Aires, Curitiba, La Paz y Quito, entre otros, se aliaron con el BID para la aplicación de la plataforma de código abierto “Distancia2” (véase el Gráfico 6), que utiliza videodetección e inteligencia artificial para monitorear el distanciamiento social en zonas de alto tráfico de personas, como estaciones de metro, calles de las ciudades y mercados, y brindar información a las autoridades para la implementación de acciones que mitiguen el riesgo de aglomeración en tales zonas (ver vídeo).

GRÁFICO 6 • CAPTURA DE IMAGEN DE LA PLATAFORMA "DISTANCIA2"

Fuente: BID (2020). 

Para facilitar la movilidad en entornos abiertos, varios gobiernos están fomentando la movilidad activa (en bicicleta o a pie), aprovechando la reducción del tránsito vehicular para redistribuir el espacio vial (véase la Tabla 2). Adicionalmente, están otorgando subsidios para la compra o reparación de bicicletas.

TABLA 2 • ACCIONES PARA FOMENTAR LA MOVILIDAD ACTIVA EN CIUDADES SELECCIONADAS

La pandemia ha reforzado la idea de crear ciudades policéntricas, donde los habitantes puedan encontrar lo que necesitan dentro de los 15 minutos a pie de donde residen

Las ciudades también están apuntando a un cambio en la demanda de movilidad, a través de intervenciones urbanas para acercar actividades esenciales y de ocio a los diferentes barrios. Con esto, se busca la reactivación económica de los negocios de cercanía y la provisión de asistencia a las poblaciones vulnerables, disminuyendo, a la vez, los grandes flujos de movilidad intraurbanos. El slow street movement, que incluye la reasignación de espacio público de vehículos hacia bicicletas y personas, ha sido parte de estas acciones. En Nueva York, por ejemplo, se prohibió la circulación de vehículos en más de 70 millas de vías urbanas, para dedicarlas temporalmente a peatones y actividades de restauración y ocio al aire libre. Asimismo, se ha avanzado en la digitalización de trámites y servicios públicos. Ejemplo de ello es la utilización de bots para brindar información sobre la COVID-19 y conectar a los ciudadanos con especialistas de salud a través de Whatsapp y Telegram, evitando desplazamientos. Con especial atención a las poblaciones vulnerables, las acciones se han focalizado en acercarles productos esenciales y facilitar el acceso a instalaciones que mejoren las condiciones de higiene y hacinamiento.

En general, la pandemia ha reforzado la idea de crear ciudades policéntricas, donde los habitantes puedan encontrar lo que necesitan dentro de los 15 minutos a pie de donde residen. A través de medidas que incluyen modificaciones a los planes de uso del suelo y planes de transporte, e incentivos financieros y fiscales, ciudades como París, Milán y Melbourne están utilizando la pandemia para llevar las actividades a los barrios, en vez de las personas a núcleos monocéntricos (Bloomberg, 2020; Financial Times, 2020; New York Times, 2020b). 

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