Cuando los sistemas de seguro de desempleo están en vigor previo a la crisis, pueden proporcionar cobertura rápida y automática a sus afiliados

Los sistemas de seguro de desempleo

Los sistemas de seguro de desempleo, que existen en casi todos los países de la OCDE y en un subconjunto de países de América Latina y el Caribe, pagan una transferencia al trabajador por un número de meses en caso de pérdida de empleo por razones ajenas a la voluntad o acción del trabajador. Una ventaja importante es que, cuando están en vigor previo a la crisis, pueden proporcionar cobertura rápida y automática a sus afiliados. Pero, especialmente cuando son generosos, pueden reducir el incentivo a trabajar y, en consecuencia, aumentar el desempleo y su duración. En el mundo de los seguros, este problema (asociado al denominado riesgo moral) se reduce proveyendo una cobertura parcial ante el riesgo, por ejemplo, a través de un deducible que debe afrontar el asegurado cuando se produce el siniestro. En el caso del seguro de desempleo, el beneficio representa un porcentaje del salario, llamado tasa de reemplazo que, de acuerdo con Schmieder y Von Wachter (2016), suele variar entre el 50 y el 65%.

En el caso de EE. UU. al comienzo de la pandemia, sin embargo, el CARES Act aprobado por el Congreso en marzo de 2020 incluyó una expansión temporal muy importante del seguro de desempleo. Además de relajar criterios de elegibilidad ampliando la cobertura, y de extender la duración de los beneficios, bajo el Federal Pandemic Unemployment Compensation Program, el gobierno federal suplementó los beneficios del seguro con pagos adicionales de 600 dólares por semana. Con este pago suplementario, como muestran Ganong et al. (2020), más de la mitad de los trabajadores desempleados recibieron un ingreso mayor al salario que perdieron.

Si las familias recibieran un valor mayor al de mercado en caso de que sus viviendas se incendiaran, probablemente habría muchos más incendios. Asimismo, los beneficiarios de un seguro de desempleo excesivamente generoso podrían optar por no buscar activamente empleo o rechazar ofertas laborales. Sin embargo, Bartik et al. (2020), analizando el caso de EE. UU., afirman no haber encontrado “evidencia de que tasas altas de reemplazo en el seguro de desempleo llevaran a pérdida de empleos o mayor lentitud en la recontratación” (traducción propia). The Economist sugiere que este resultado se puede deber a que el desempleo puede implicar la pérdida de cobertura médica dado que, en algunos estados, los trabajadores se arriesgan a perder los beneficios del seguro, en particular si rechazan ofertas laborales. También se puede deber a que esas altas tasas de reemplazo eran temporales (de hecho, expiraron el 31 de julio, y luego se reintrodujeron, pero con montos menores), reduciendo su impacto en el comportamiento de los trabajadores. Finalmente, es posible que, aun con tasas de reemplazo temporalmente altas, los trabajadores estén menos dispuestos a rechazar ofertas en momentos en los que el número de vacantes es muy inferior al número de personas buscando trabajo.

La evidencia de Bartik et al. correspondiente al periodo de la pandemia contrasta con la evidencia acumulada antes de la COVID-19 en cuanto al impacto de las tasas de reemplazo sobre la duración del desempleo. Por ejemplo, Schmieder y Von Wachter (2016) revisan la literatura y encuentran que beneficios más generosos aumentan la duración de los episodios de desempleo en Europa y Estados Unidos.

Sin embargo, Chetty (2008) argumenta que dicha evidencia no necesariamente se debe atribuir al riesgo moral. Un seguro de desempleo más generoso relaja las restricciones de liquidez que enfrentan los trabajadores desempleados, reduciendo la presión a aceptar cualquier empleo, mejorando los emparejamientos entre trabajadores y empresas. De hecho, otros autores muestran que los seguros de desempleo más generosos mejoran la calidad de los nuevos trabajos y permiten a los beneficiarios adquirir nuevas habilidades o mudarse a localidades con mayores oportunidades de empleo. Además, Chetty muestra que el vínculo entre la generosidad del beneficio y la duración del desempleo es más fuerte entre quienes enfrentan restricciones de liquidez, y concluye que el 60% de este vínculo se puede atribuir a este factor. Esta distinción es clave, ya que, a través del canal de riesgo moral, la generosidad del seguro de desempleo reduce el bienestar, mientras que, a través del canal de liquidez, la incrementa.

Para reducir el riesgo moral, se han puesto en práctica dos tipos de medidas. Por un lado, medidas que obligan a los desempleados a buscar trabajo activamente y a aceptar ofertas para evitar perder el beneficio. Por otro, beneficios que decrecen con el tiempo de desempleo. En España, por ejemplo, el seguro de desempleo es del 70% del salario de referencia durante los primeros seis meses y del 50% a partir de dicha fecha. Lo mismo sucede en algunos países de América Latina.

Otro problema asociado a los seguros de desempleo es que pueden generar exceso de despidos

Otro problema asociado a los seguros de desempleo es que pueden generar exceso de despidos dado que, al despedir trabajadores, las empresas no toman en cuenta el costo que, debido al seguro de desempleo, imponen al resto de la sociedad. Esta falla de mercado puede ser particularmente costosa en momentos como el actual, cuando la tasa de desempleo es ya muy elevada. De la misma manera que las compañías de seguro cobran mayores primas a individuos con siniestros frecuentes, esta falla de mercado se puede mitigar cobrando aportes más elevados a firmas con mayor historia de despidos. Blanchard y Tirole (2007) han argumentado que incluso se puede eliminar por completo implementando mecanismos donde cada firma que despide un trabajador se hace cargo del costo del seguro en su totalidad. El problema con esta “solución” es que muchas firmas con restricciones crediticias no podrían solventar este costo en tiempos de baja demanda, aunque fueran viables en el largo plazo. Se verían forzadas a quebrar, lo cual sería mucho más ineficiente aún. Cabe destacar que los programas de jornada reducida que se discuten a continuación también podrían generar exceso de reducción de horas si no incluyen mecanismos para ajustar por la historia de despidos (Cahuc y Carcillo, 2011).

Los programas de protección al empleo

Los programas típicos de protección de empleo en los países de la OCDE son, en su mayoría, inspirados por el mencionado Kurzabeit en Alemania, o programa de reducción de la jornada laboral. De acuerdo con Cahuc y Carcillo (2011), tras la gran recesión de 2008-2009, 25 de los 33 países de la OCDE tenían este tipo de programa. Estos programas permiten a los empleadores reducir las jornadas laborales por motivos económicos (por ejemplo, una recesión) de manera temporal, otorgando una compensación parcial a los empleados por las horas no trabajadas. Los parámetros del programa (su duración máxima, el número de horas que se pueden compensar por trabajador, la tasa de reemplazo, la porción de la compensación que cubre el empleador, etc.) varían de país a país. En algunos casos, los países requieren del compromiso de las firmas de no despedir empleados durante un periodo de tiempo tras la finalización del programa. Una segunda modalidad de protección del empleo durante esta crisis se ha dado en EE. UU. a través del Paycheck Protection Program, un programa de préstamos convertibles en donaciones si los deudores se comprometen a no despedir a sus empleados. De acuerdo con Autor et al. (2020), este programa ayudó a conservar entre 1,4 y 3,2 millones de empleos. Al igual que los programas de reducción de la jornada laboral, esto se puede ver como un subsidio al empleo.

El argumento más utilizado a favor de soluciones que preservan los trabajos, en lugar de proteger los ingresos a través del seguro de desempleo, es que los despidos masivos durante la pandemia destruyen el capital suave de la economía (asociado a los vínculos laborales entre empleadores y empleados) y dificultan la recuperación económica posterior (ver, por ejemplo, Fujita, Moscarini y Postel Vinay, 2020). En un mercado laboral donde empresas y trabajadores incurren costos de búsqueda y los empleos son el resultado de la compatibilidad entre lo que la empresa requiere y el trabajador ofrece (Mortensen y Pissarides, 1994), la pérdida de empleos implica la pérdida del esfuerzo acumulado de búsqueda y selección de vínculos laborales productivos, y la pérdida de la experiencia acumulada en el empleo en cada uno de esos vínculos.

Pero existe un problema con esta idea. Tras un despido, la empresa puede fácilmente contactar al trabajador en caso de expandirse nuevamente. No requiere repetir el costoso proceso de crear una vacante, encontrar trabajadores apropiados y esperar que acumulen experiencia. De acuerdo con Fujita y Moscarini (2017), buena parte de la recuperación del empleo posterior a una recesión se da precisamente con la recontratación de empleados por parte de empresas que se expanden con el nuevo ciclo. En EE. UU., entre 1990 y 2013, más del 40% de los trabajadores que perdieron sus empleos regresaron a la empresa en la que trabajaban. Cajner et al. (2020) muestran que las recontrataciones (recalls) también se han dado en el contexto actual. Prácticamente el 90% de la fuerza de trabajo de las firmas que reabrieron tras cerrar operaciones durante la pandemia está conformada por empleados que trabajaban en ellas antes de su cierre temporal.

Fujita, Moscarini y Postel-Vinay (2020) argumentan que muchos trabajadores despedidos podrían haber encontrado otro empleo, poniendo en riesgo la productividad de los vínculos anteriores. Pero esto no debería ser un problema: si el nuevo empleo es menos productivo que el original y, por lo tanto, puede pagar un menor salario, el trabajador renunciaría y volvería a su empleo anterior; si decide no hacerlo, será porque el nuevo trabajo es más productivo.

Si esta aparente ventaja de proteger el empleo no es convincente por la posibilidad de recontratación, ¿por qué entonces la mayoría de los países de la OCDE se apoya principalmente en estos mecanismos y, en particular, en sistemas de reducción de la jornada laboral? Cahuc y Carcillo (2011) sugieren algunas razones adicionales para explicar su popularidad.

Primero, estos sistemas permiten mayor equidad al repartir los costes de ajuste. Si bien, en recesión, la reducción de horas trabajadas totales en países con reducción de la jornada laboral o con seguro de desempleo es similar, en el caso de la primera la caída en el empleo es mucho menor (Cahuc y Carcillo, 2011). Una salvedad, sin embargo, es que la reducción de horas trabajadas podría beneficiar a los ocupados en desmedro de los desocupados, a quienes les puede resultar más difícil conseguir un nuevo empleo cuando los empleados conservan su empleo. Segundo, si bien para las empresas los dos sistemas pueden ser sustitutos cercanos, para el trabajador el sistema de reducción de la jornada laboral implica un menor costo psicológico de la crisis, asociada a una mayor certidumbre acerca de su futuro laboral, lo cual puede redundar además en una menor caída en el consumo familiar durante la crisis.

Otra razón para preferir la protección al empleo es la preservación del seguro de salud, aspecto clave durante la pandemia. En países, donde existe cobertura universal de salud, o donde el trabajador esté cubierto durante el desempleo, este argumento no es relevante. Pero en algunos países, un trabajador que pierde su empleo puede perder su cobertura de salud y ser incapaz de asumir el costo de ésta.

Pero tal vez el motivo más importante por el que los países adoptan programas de reducción de la jornada laboral u otros programas de protección tiene que ver con la naturaleza de sus instituciones laborales. En países en los que es muy costoso despedir empleados, estos programas permiten a las empresas procesar los ajustes necesarios sin necesidad de pagar estos costos, contribuyendo a evitar costosas quiebras de empresas viables en periodos recesivos o de pandemia. Esto es importante, además, porque, en caso de quiebras, los vínculos laborales productivos efectivamente se pierden y no se pueden recuperar a través de recontrataciones.

Los resultados de varias evaluaciones, previas al inicio de la pandemia, muestran que los programas de reducción de jornada tienen efectos positivos en el empleo, tanto en el contexto europeo como de la región. Tres estudios recientes para Francia, Italia y Suiza encuentran que estos programas fueron efectivos en reducir la pérdida de empleos en empresas afectadas por choques temporales en la demanda o en la productividad (Cahuc et al., 2018, Giupponi y Landais, 2018, Kopp y Siegenthaler, 2019). Además, permitieron una mayor supervivencia de las firmas y que el empleo se recuperara más rápido después de la crisis. De forma muy similar, un estudio para México de Bruhn (2016) evaluó los resultados de un programa de reducción de la jornada implementado en México durante la crisis de 2009 y encontró que, en comparación con las empresas no elegibles, las empresas elegibles incrementaron en un 24% los empleos y recuperaron su empleo al nivel precrisis más rápidamente.

Existen también argumentos en contra de los esquemas de protección del empleo. El más importante es que pueden impedir la necesaria reasignación de recursos durante y después de la pandemia. En un trabajo reciente, Barrero, Bloom y Davis (2020) muestran que la crisis de la COVID-19 en EE. UU. no solo ha llevado a la pérdida de empleos, sino también a la expansión de varios sectores. Debido a cambios en los patrones de consumo, por cada diez despidos hay tres nuevos empleos en actividades cuya demanda está aumentando. Mientras se contrae el gasto en viajes, restaurantes y ropa, otros gastos (en mejoras para la casa, transmisión de videos, juegos en línea o comidas preparadas y a domicilio) han mostrado un aumento vertiginoso. Si bien algunos cambios pueden revertirse tras la pandemia, otros serán persistentes.

Esta reasignación, naturalmente, no se observa solo en Estados Unidos. En Argentina, como se muestra en Figura 3, las vacantes en sectores como hotelería y turismo se han contraído de manera significativa, mientras que servicios como informática, software e internet se han expandido rápidamente. En línea con esto, empresas como Aerolíneas Argentinas han experimentado un colapso en su demanda, mientras que firmas como Mercado Libre están contratando gran cantidad de trabajadores.

Fuente: Observatorio Laboral COVID-19, BID.

Esta discusión sugiere la conveniencia de que las medidas del mercado laboral no obstaculicen la reasignación hacia actividades en expansión. Una discusión similar se ha dado sobre la conveniencia o no de proteger empleos en riesgo por el avance tecnológico o el comercio. El consenso en esos casos (que en general involucran cambios más permanentes) es que se debe evitar poner obstáculos a los despidos y más bien apoyar directamente a los trabajadores afectados protegiendo sus ingresos, favoreciendo su búsqueda de empleo y, en caso sea necesario, su recalificación para trabajar en nuevas ocupaciones o sectores. Un ejemplo exitoso de esta fórmula es el sistema Flexicurity (Flexiguridad) de Dinamarca. Extrapolando a la crisis actual, desde este punto de vista, medidas que protegen a los trabajadores preservando sus ingresos, como el seguro de desempleo (sobre todo si se acompañan de medidas de apoyo a la búsqueda de empleo y reentrenamiento laboral) pueden ser superiores a las medidas típicas que protegen sus empleos.

Cabe destacar, sin embargo, que proteger el empleo no tiene por qué necesariamente limitar la reasignación. En España, por ejemplo, la legislación no impide que un trabajador trabaje en otra empresa (o inicie un emprendimiento) mientras participa en el esquema de protección al empleo, aunque no puede recibir la prestación por las horas o jornadas trabajadas. Si la nueva ocupación es de tiempo parcial, recibe una prestación parcial proporcional a la reducción de su jornada. Naturalmente, para que haya reasignación en estos casos, el monto de las prestaciones se debe establecer de manera de preservar el incentivo a buscar empleo y se debe dar a los trabajadores información sobre los trabajos disponibles durante la pandemia.

¿Sustitutos o complementos?

En esta sección, se han presentado los pros y contras de los dos tipos de instrumentos como si fueran sustitutos. Sin embargo, ambos pueden ser parte de un menú de instrumentos, dejando que las empresas se autoseleccionen a uno u otro programa. Para empresas sin buenas perspectivas de supervivencia, los esquemas de protección de empleo no serían atractivos, particularmente si involucran la prohibición de despido durante o inmediatamente después de la participación en estos programas. En estos casos, los mecanismos de protección de ingresos como los seguros de desempleo son la opción más adecuada. En cambio, para empresas que tienen un modelo viable, pero enfrentan caídas de demanda temporal, acogerse al mecanismo de protección al empleo puede ser más atractivo: les permite repartir los costos del ajuste entre todos sus empleados y evitar afrontar el pago de costos de despido. En esta línea, Birinci et al. (2020) estudian la combinación óptima entre subsidios al empleo y seguro de desempleo en el contexto pandémico, usando un modelo epidemiológico en el que introducen desempleo friccional. Encuentran que la política óptima combina ambos instrumentos. Mientras el subsidio ayuda a preservar los vínculos laborales más productivos, el seguro de desempleo protege a los agentes económicos más afectados.

De hecho, en Estados Unidos, el Gobierno ha promovido esta combinación de alternativas en respuesta a la pandemia. Si bien la principal política implementada ha sido la expansión del seguro de desempleo, a través del CARES Act también se han introducido incentivos para la utilización del Short-Time Compensation Program, mediante los cuales el gobierno federal reembolsa a los estados que utilicen programas de reducción de la jornada laboral, otorgando una compensación salarial parcial a los trabajadores que participan en ellos. Estos incentivos incluyen a los estados que no habían implementado programas de este tipo con anterioridad a la pandemia, promoviendo su expansión (Brookings, 2020).